資料圖：幾經(jīng)修改完善的《低空空域使用管理規(guī)定》有可能在年內(nèi)落地。

國(guó)家空管委辦公室副主任蔡軍近日透露，幾經(jīng)修改完善的《低空空域使用管理規(guī)定》有可能在年內(nèi)落地，正式頒布實(shí)施；國(guó)內(nèi)約33%的低空空域由過(guò)去的全域管制調(diào)整為管制、監(jiān)視、報(bào)告3類(lèi)不同屬性的管理，實(shí)行有序放開(kāi)、管放結(jié)合的差異化管理模式。

所謂低空空域，通常是指真高1000米以下的空間范圍，這是通航飛行作業(yè)的主要活動(dòng)區(qū)域。2012年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)民航業(yè)發(fā)展的若干意見(jiàn)》，其中提出要“大力發(fā)展通用航空”。之后，與低空空域管理改革有關(guān)的全部管理機(jī)構(gòu)，均在密集醞釀、推行相關(guān)改革措施，以落實(shí)意見(jiàn)要求。

隨著我國(guó)發(fā)展通用航空的政策信號(hào)不斷釋放，低空空域管理改革等重大政策蓄勢(shì)待發(fā)，通用航空的發(fā)展前景變得令人期待。與此同時(shí)，我國(guó)通用航空法律現(xiàn)狀遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于現(xiàn)實(shí)需求的實(shí)際日益凸顯。多位接受《法制日?qǐng)?bào)》記者采訪的專(zhuān)業(yè)人士表示，完善我國(guó)通用航空立法問(wèn)題，確實(shí)迫在眉睫。

立法滯后嚴(yán)重制約產(chǎn)業(yè)發(fā)展

2009年以來(lái)，我國(guó)通用航空行業(yè)規(guī)模迅速擴(kuò)大。截至目前，全國(guó)共有通用航空企業(yè)268家，相比2009年的103家凈增165家，增長(zhǎng)160%；在冊(cè)通用航空器2210架，較2009年年底的907架增加1303架，增幅143%。其作業(yè)能力也持續(xù)提升，2014年通用航空作業(yè)飛行總量為67.5萬(wàn)小時(shí)，較2009年的32.9萬(wàn)小時(shí)增長(zhǎng)105%。同時(shí)通航專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍不斷壯大，通用航空直接從業(yè)人員數(shù)量已達(dá)1.3萬(wàn)人，較2009年提升了16個(gè)百分點(diǎn)。6年來(lái)，通用航空業(yè)在工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、搶險(xiǎn)救災(zāi)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、構(gòu)建綜合交通體系等方面發(fā)揮了突出作用。

這是一組看似驚人的數(shù)字，但中國(guó)民航干部管理學(xué)院副教授刁偉民卻指出，我國(guó)通航飛行總量和專(zhuān)業(yè)服務(wù)保障單位發(fā)展緩慢，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不夠完全，行業(yè)監(jiān)管力量明顯不足。

西北通用航空協(xié)會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)高理亭指出，當(dāng)前，我國(guó)通用航空產(chǎn)業(yè)雖然被普遍看好，但全部通航企業(yè)都在艱難維持。他說(shuō)：“飛機(jī)生產(chǎn)企業(yè)由于銷(xiāo)售市場(chǎng)份額有限，產(chǎn)能無(wú)法有效釋放；飛機(jī)運(yùn)營(yíng)企業(yè)由于飛行員等專(zhuān)業(yè)人才成本高、飛機(jī)購(gòu)買(mǎi)和飛行組織協(xié)調(diào)成本大等原因，經(jīng)營(yíng)效益受到極大限制；通用機(jī)場(chǎng)或通航產(chǎn)業(yè)園區(qū)投資企業(yè)由于缺少足夠的駐場(chǎng)飛行企業(yè)和配套產(chǎn)業(yè)，短期很難收回投資，負(fù)債經(jīng)營(yíng)；各類(lèi)作業(yè)市場(chǎng)由于缺乏政府統(tǒng)一規(guī)劃、培育和引導(dǎo)，企業(yè)間惡意競(jìng)爭(zhēng)，產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)畸形發(fā)展，通用航空產(chǎn)業(yè)鏈上的各個(gè)企業(yè)或單位均試圖通過(guò)自身的力量拉動(dòng)產(chǎn)業(yè)整體前進(jìn)。”

上述問(wèn)題的存在原因多樣，但究其根本，我國(guó)通用航空立法不完善難辭其咎。

“顯然，良好的立法能夠?yàn)槲覈?guó)通用航空業(yè)發(fā)展提供有利的法律環(huán)境，起到保障和促進(jìn)作用。但目前通航相關(guān)法律法規(guī)尚不能滿足產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展的需要，甚至在一定程度上制約了其發(fā)展。”南京航空航天大學(xué)人文學(xué)院教授欒爽說(shuō)。

西北政法大學(xué)國(guó)際法學(xué)院教師張望平也認(rèn)為，與通用航空發(fā)達(dá)國(guó)家特別是美國(guó)相比，我國(guó)通用航空法律法規(guī)體系十分粗糙，在很多方面都不完善甚至欠缺。

國(guó)家立法層面規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)

“當(dāng)前我國(guó)通用航空法律制度主要由國(guó)家立法、行政法規(guī)、民航規(guī)章3個(gè)層次構(gòu)成，這3個(gè)層次都存在一定問(wèn)題。”欒爽說(shuō)。

在國(guó)家立法層面，我國(guó)現(xiàn)有調(diào)整通用航空的立法只有民用航空法，且其中僅以第十章共6條的形式規(guī)范通用航空活動(dòng)，一直備受“吐槽”。

“民航法中關(guān)于通用航空的規(guī)定內(nèi)容過(guò)于籠統(tǒng)，無(wú)法為通用航空法規(guī)制定提供科學(xué)指引。”欒爽說(shuō)。

“通用航空立法位階低，只有民航法中6條規(guī)定，內(nèi)容少且規(guī)定過(guò)于原則，缺乏類(lèi)似通用航空法、通用航空產(chǎn)業(yè)租賃法等高層次立法，不利于通航產(chǎn)業(yè)發(fā)展。”西北政法大學(xué)外國(guó)語(yǔ)學(xué)院黨委書(shū)記、通用航空法研究所副所長(zhǎng)燕福民說(shuō)。