基本航空服務(wù)是為了緩解地面交通非常不便的邊遠(yuǎn)和離島地區(qū)居民日常出行的困難，以各級(jí)政府專項(xiàng)計(jì)劃及財(cái)政定向補(bǔ)貼的方式，引導(dǎo)和鼓勵(lì)航空公司開(kāi)辟更多非市場(chǎng)導(dǎo)向型航線和投放更多限價(jià)指導(dǎo)型運(yùn)力。全球各國(guó)都面臨類似問(wèn)題，民航發(fā)達(dá)國(guó)家也不例外。目前國(guó)外較為成熟的做法是國(guó)家出臺(tái)專門針對(duì)特定地區(qū)的航空服務(wù)扶持計(jì)劃，例如：美國(guó)的基本航空服務(wù)計(jì)劃（簡(jiǎn)稱：EAS），歐盟的公共服務(wù)計(jì)劃（簡(jiǎn)稱：PSO）,澳大利亞的偏遠(yuǎn)地區(qū)支線航空服務(wù)補(bǔ)貼計(jì)劃（簡(jiǎn)稱：RASS），印度的聯(lián)通建立計(jì)劃（簡(jiǎn)稱：U-Dan）等。中國(guó)自2003年以來(lái)，一直在推進(jìn)國(guó)家基本公共服務(wù)體系的實(shí)施，2012年5月16日國(guó)務(wù)院通過(guò)《國(guó)家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》，這是國(guó)家首次將基本公共服務(wù)體系納入正式規(guī)劃，該規(guī)劃的主要目的旨在提升基本公共服務(wù)水平和均等化程度，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，讓更多民眾共享國(guó)家發(fā)展紅利，提升不發(fā)達(dá)地區(qū)民眾的獲得感。民航業(yè)作為特定地區(qū)的最優(yōu)公共交通運(yùn)輸服務(wù)供給方式理應(yīng)納入其中，作為國(guó)家履行基本公共服務(wù)職能的重要有機(jī)組成部分。

 

 

　　國(guó)家基本公共服務(wù)體系應(yīng)然涵蓋衣食住行等民生基本生活需求。具體在“行”的方面，以公路和鐵路為主的地面交通已經(jīng)滿足絕大部分旅客運(yùn)輸需求，但對(duì)于地面交通非常不便的邊遠(yuǎn)和離島地區(qū)，航空服務(wù)是唯一經(jīng)濟(jì)可行的出行方式。例如：在國(guó)務(wù)院規(guī)定的14個(gè)西部省份的634個(gè)縣市艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)中，民眾出行成本非常高，地面交通時(shí)間過(guò)長(zhǎng)和不便引致的對(duì)外人員往來(lái)缺乏是其貧困的根本原因。國(guó)家要保障這些地區(qū)民眾的基本出行權(quán)、推動(dòng)其脫貧攻堅(jiān)，唯有大力發(fā)展當(dāng)?shù)氐幕�本航空服�?wù)。 

 

　　正是基于上述國(guó)外發(fā)展經(jīng)驗(yàn)和國(guó)內(nèi)基本公共服務(wù)供給需求，民航局率先將青海確定為全國(guó)基本航空服務(wù)計(jì)劃試點(diǎn)省份。2018年5月10日，基本航空服務(wù)計(jì)劃試點(diǎn)啟動(dòng)儀式在西寧青海賓館舉行。青海開(kāi)啟了我國(guó)探索“通廉航空”模式發(fā)展和基本航空服務(wù)計(jì)劃的試驗(yàn)田。經(jīng)過(guò)1年多的實(shí)踐探索，中國(guó)基本航空服務(wù)計(jì)劃試點(diǎn)在青海取得了較好的成效，具體表現(xiàn)為： 

 

　　第一，計(jì)劃實(shí)施助力青海省內(nèi)支線機(jī)場(chǎng)實(shí)現(xiàn)量級(jí)跨越。2018年青海的德令哈、果洛機(jī)場(chǎng)旅客吞吐量突破10萬(wàn)人次，錄得50%的增幅；花土溝機(jī)場(chǎng)達(dá)到8萬(wàn)人次，增幅超過(guò)100%； 

 

　　第二，計(jì)劃實(shí)施引導(dǎo)青海省內(nèi)支線航空需求有效釋放。航線增加、航班加密、票價(jià)低廉共促支線航空潛在需求向消費(fèi)市場(chǎng)轉(zhuǎn)化，引導(dǎo)和培育青海省內(nèi)民眾乘機(jī)出行的方式和習(xí)慣。2018年試點(diǎn)啟動(dòng)后，在航班量增長(zhǎng)高達(dá)120%的情況下，往返德令哈的航班客座率維持在70%，往返花土溝、果洛的航班客座率保持在85%。計(jì)劃試點(diǎn)地區(qū)民眾覆蓋率達(dá)到100%。 

 

　　第三，計(jì)劃實(shí)施獲得來(lái)自地方政府和航空公司支持。青海省州兩級(jí)政府出臺(tái)專項(xiàng)補(bǔ)貼和配套措施，大力支持計(jì)劃開(kāi)展。德令哈市、果洛州政府按照協(xié)議約定開(kāi)通了機(jī)場(chǎng)至市區(qū)的免費(fèi)接送機(jī)大巴，各州市積極利用媒體資源宣傳航線航班。隨著市場(chǎng)需求的放大，航班供給也得到響應(yīng)，除了目前執(zhí)飛的東方航空外，首都航空、四川航空、西藏航空均表現(xiàn)出參與計(jì)劃共同發(fā)展青海省內(nèi)基本航空服務(wù)市場(chǎng)的意愿。 

 

　　青海開(kāi)展的基本航空服務(wù)計(jì)劃試點(diǎn)是中國(guó)突破支線航空、尤其是高高原支線航空發(fā)展困境的重大舉措。我們要客觀地認(rèn)識(shí)到基本航空服務(wù)計(jì)劃無(wú)法解決當(dāng)前中國(guó)民航支線航空發(fā)展過(guò)程中面臨的所有問(wèn)題，但其探索地積聚行業(yè)管理、地方政府、航空公司、機(jī)場(chǎng)等各方資源，共同發(fā)力保民生、促發(fā)展的協(xié)同機(jī)制對(duì)于推動(dòng)民航高質(zhì)量發(fā)展，實(shí)現(xiàn)財(cái)政補(bǔ)貼的更高效率、更加公平、更為精準(zhǔn)，開(kāi)拓了新型的支線航空發(fā)展模式。 

 

　　二、中國(guó)基本航空服務(wù)計(jì)劃試點(diǎn)工作深度調(diào)研 

 

　　中國(guó)基本航空服務(wù)計(jì)劃作為民航“十二五”“十三五”規(guī)劃和深化改革中提出的重要內(nèi)容，是為保障偏遠(yuǎn)地區(qū)民眾基本出行需求，通過(guò)政府補(bǔ)貼和政策支持的方式，支持航空運(yùn)營(yíng)企業(yè)運(yùn)營(yíng)通達(dá)偏遠(yuǎn)地區(qū)航線航班，并將偏遠(yuǎn)地區(qū)納入全國(guó)綜合交通運(yùn)輸體系中的一項(xiàng)重要舉措，既是民航強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的組成部分，也是推動(dòng)基本公共服務(wù)均等化、推進(jìn)供給側(cè)改革的重要體現(xiàn)。如何在民航“十四五”規(guī)劃中進(jìn)一步突出大力扶植并適時(shí)在全國(guó)推廣基本航空服務(wù)計(jì)劃，亟需深入分析青海試點(diǎn)樣本，為政策后續(xù)優(yōu)化提供決策支持。 

 

　　全國(guó)基本航空服務(wù)計(jì)劃試點(diǎn)在青海實(shí)施的一年多來(lái)，一定有很多的經(jīng)驗(yàn)和不足需要總結(jié)。筆者在2019年8月初趕赴青海西寧實(shí)地訪談?wù){(diào)研，從多角度和多維度，探究中國(guó)基本航空服務(wù)計(jì)劃的青海樣本取得可喜成效背后真實(shí)狀況，力爭(zhēng)以第三方視角更多地發(fā)掘計(jì)劃試點(diǎn)中的問(wèn)題。 

 

　　1. 青海省內(nèi)民航發(fā)展平臺(tái)的多元化與不協(xié)調(diào) 

 

　　根據(jù)調(diào)研，目前青海省內(nèi)從事中國(guó)基本航空服務(wù)計(jì)劃試點(diǎn)工作的相關(guān)平臺(tái)有青海省航空集團(tuán)、青海省通用航空集團(tuán)、青海國(guó)有投資集團(tuán)、西部機(jī)場(chǎng)集團(tuán)共四家。航空集團(tuán)是青海成立不久的為促進(jìn)省內(nèi)航空產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的平臺(tái)公司，擁有未來(lái)整合省內(nèi)民航資源是事權(quán)；通用航空集團(tuán)是青海投資建設(shè)省內(nèi)通用機(jī)場(chǎng)的平臺(tái)公司；國(guó)有投資集團(tuán)是目前青海購(gòu)買2架A319和租賃的2架A320飛機(jī)的資產(chǎn)持有方和收益權(quán)屬方，同時(shí)具備整合省內(nèi)旅游資源的事權(quán)；西部機(jī)場(chǎng)集團(tuán)總部在西安，因青海機(jī)場(chǎng)集團(tuán)委托西部機(jī)場(chǎng)集團(tuán)代管，故西寧及已經(jīng)通航支線機(jī)場(chǎng)的實(shí)際管理方為西部機(jī)場(chǎng)集團(tuán)。青海省內(nèi)民航發(fā)展四大平臺(tái)之間在職權(quán)、事權(quán)、產(chǎn)權(quán)的相互交織和錯(cuò)綜復(fù)雜，造成了青海試點(diǎn)中國(guó)基本航空服務(wù)計(jì)劃實(shí)施的資源分散和相互掣肘。 

 

　　2. 基本航空服務(wù)專項(xiàng)補(bǔ)貼的可持續(xù)性堪憂 

 

　　中國(guó)基本航空服務(wù)計(jì)劃成功的關(guān)鍵在于巨額專項(xiàng)補(bǔ)貼資金來(lái)源和可持續(xù)能力。由于青海開(kāi)展的基本航空服務(wù)計(jì)劃試點(diǎn)的依據(jù)僅為民航局簽發(fā)的相關(guān)文件，因其并未獲得發(fā)改委、財(cái)政部等相關(guān)部門的聯(lián)合簽發(fā)，青海無(wú)法從發(fā)改和財(cái)政兩個(gè)渠道申請(qǐng)到支持基本航空服務(wù)計(jì)劃的專項(xiàng)扶植資金依據(jù)。民航行業(yè)口徑的支持資金相對(duì)有限，導(dǎo)致目前支撐計(jì)劃實(shí)施的補(bǔ)貼資金來(lái)源僅有青海省財(cái)政，依靠每年撥付的2億元專項(xiàng)資金維持計(jì)劃運(yùn)作。西部機(jī)場(chǎng)集團(tuán)通過(guò)招標(biāo)方式，引入華夏通航使用河北通航的1架空中國(guó)王350飛機(jī)執(zhí)行德令哈—格爾木—花土溝—德令哈往返航線的青海省短途運(yùn)輸（空中游覽）戰(zhàn)略合作項(xiàng)目，其開(kāi)航補(bǔ)貼資金由海西州政府全額支付，并非納入基本航空服務(wù)試點(diǎn)。由此可見(jiàn)，青海基本航空服務(wù)專項(xiàng)補(bǔ)貼的可持續(xù)性和可擴(kuò)張性存在極大不確定性。 

 

　　3.高高原運(yùn)行對(duì)機(jī)型限制多和運(yùn)營(yíng)保障成本高 

 

　　由于青海特殊的地勢(shì)，絕大部分基本航空服務(wù)航線執(zhí)飛需要符合民航局的高高原運(yùn)行條件，這對(duì)執(zhí)飛飛機(jī)機(jī)型的高高原性能和機(jī)務(wù)技術(shù)保障能力均有更高要求。機(jī)型方面僅有B737-700高原型、A319、空中國(guó)王350等少數(shù)機(jī)型可以滿足，除了西寧以外的支線機(jī)場(chǎng)執(zhí)飛保障能力嚴(yán)重欠缺。基本航空服務(wù)試點(diǎn)的“通廉航空”模式和執(zhí)飛高額成本具有天然矛盾。中國(guó)基本航空服務(wù)在青海試點(diǎn)的財(cái)務(wù)可參照性明顯不足，其他地區(qū)的執(zhí)飛成本會(huì)顯著低于試點(diǎn)區(qū)域。