通用航空與運(yùn)輸航空共同構(gòu)成了民用航空運(yùn)輸體系的“兩翼”，是國(guó)家綜合運(yùn)輸體系的重要組成部分。而作為通航產(chǎn)業(yè)發(fā)展的核心基礎(chǔ)設(shè)施，通用機(jī)場(chǎng)發(fā)展的好壞，決定著區(qū)域通航產(chǎn)業(yè)發(fā)展的成敗。

 

       近日，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于民航發(fā)展基金等3項(xiàng)政府性基金有關(guān)政策的通知》（以下簡(jiǎn)稱“《通知》”），指出：自2021年1月1日起繼續(xù)征收民航發(fā)展基金。優(yōu)化民航發(fā)展基金使用方向，將民航發(fā)展基金重點(diǎn)投向不具備市場(chǎng)化條件的公共領(lǐng)域，逐步退出競(jìng)爭(zhēng)性和市場(chǎng)化特征明顯的領(lǐng)域；將航空物流體系建設(shè)納入民航發(fā)展基金補(bǔ)助范圍；不再對(duì)通用航空機(jī)場(chǎng)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)予以補(bǔ)貼。消息一出，引發(fā)了圈內(nèi)人士的廣泛討論。

 

 

 

 

       隨著我國(guó)民航業(yè)的迅速發(fā)展，機(jī)場(chǎng)、通航產(chǎn)業(yè)獲得補(bǔ)貼的現(xiàn)象逐漸多了起來(lái)。這些補(bǔ)貼大致可分為政策性補(bǔ)貼和市場(chǎng)性補(bǔ)貼。其中，政策性補(bǔ)貼包括通用航空補(bǔ)貼、支線航空補(bǔ)貼、節(jié)能減排補(bǔ)貼等，這類補(bǔ)貼的來(lái)源為民航發(fā)展基金或財(cái)政撥款。市場(chǎng)性補(bǔ)貼包括航線補(bǔ)貼、稅收減免等，一般由地方政府主導(dǎo)，用以刺激當(dāng)?shù)睾娇諛I(yè)快速增長(zhǎng)。

 

       2012年3月17日，財(cái)政部發(fā)布《民航發(fā)展基金征收使用管理暫行辦法》，對(duì)旅客和航空公司征收民航發(fā)展基金，廢止原來(lái)對(duì)旅客征收的機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)以及對(duì)航空公司征收的民航基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基金。文件同時(shí)明確了基金使用范圍，包括民航基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；補(bǔ)貼貨運(yùn)航空、支線航空、國(guó)際航線、中小型民用運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)；支持通用航空發(fā)展等七方面。在通用航空方面，基金主要支持通用航空企業(yè)開展應(yīng)急救援、農(nóng)林飛行等作業(yè)項(xiàng)目，通航飛行員教育培訓(xùn)，通航基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入和設(shè)備更新、改造等，對(duì)于通用機(jī)場(chǎng)這種“基礎(chǔ)設(shè)施”，民航發(fā)展基金主要支持其修建工程。

 

       2019年，在推進(jìn)政府減稅降費(fèi)的大背景下，財(cái)政部發(fā)文，減半征收航空公司繳納的民航發(fā)展基金。2020年3月，為應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情對(duì)民航業(yè)的影響，民航局出臺(tái)了一攬子的優(yōu)惠政策，免征航空公司應(yīng)繳納的民航發(fā)展基金，幫助企業(yè)渡過(guò)難關(guān)，該政策一直持續(xù)到2020年底。

 

       《通知》則表明，在恢復(fù)征收航空公司繳納的民航發(fā)展基金后，基金的使用方向也有所調(diào)整。興業(yè)證券發(fā)布了其研究員張曉云對(duì)此《通知》的分析：本次航空物流納入基金補(bǔ)助范圍，將推動(dòng)航空貨運(yùn)加速發(fā)展，未來(lái)政策方向?qū)⒓�中在建設(shè)貨運(yùn)樞紐和充分挖掘既有綜合性機(jī)場(chǎng)的貨運(yùn)設(shè)施能力上；政策性補(bǔ)貼逐步退出市場(chǎng)化領(lǐng)域，我國(guó)支線航空業(yè)獨(dú)飛航線比例高，尚無(wú)法構(gòu)成競(jìng)爭(zhēng)，應(yīng)屬于政策中“不具備市場(chǎng)化條件的公共領(lǐng)域”，預(yù)計(jì)支線航空補(bǔ)貼穩(wěn)中有升；而通用機(jī)場(chǎng)普遍規(guī)模較小、獲得補(bǔ)貼額度較低，通用機(jī)場(chǎng)補(bǔ)貼的退出對(duì)中小機(jī)場(chǎng)補(bǔ)貼的總體影響不大。

 

 

 

       翻看民航局歷年發(fā)布的《關(guān)于民航中小機(jī)場(chǎng)補(bǔ)貼資金方案的公示》，會(huì)發(fā)現(xiàn)通用機(jī)場(chǎng)獲得補(bǔ)貼的歷史并不長(zhǎng)。2018年，民航局首次對(duì)通用機(jī)場(chǎng)進(jìn)行了補(bǔ)貼，位于河北省的平泉機(jī)場(chǎng)獲得416萬(wàn)元補(bǔ)貼，位于內(nèi)蒙古自治區(qū)的烏拉特中旗機(jī)場(chǎng)和根河機(jī)場(chǎng)分獲570萬(wàn)元和572萬(wàn)元，用以支持其發(fā)展通航短途運(yùn)輸。2019年，11座通用機(jī)場(chǎng)被納入中小機(jī)場(chǎng)補(bǔ)貼范圍，獲補(bǔ)貼4339萬(wàn)元，補(bǔ)貼額度遠(yuǎn)不及當(dāng)年運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)獲補(bǔ)貼的總體量。

 

 

       對(duì)于《通知》中明確指出的“不再對(duì)通用航空機(jī)場(chǎng)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)予以補(bǔ)貼”，許多人表示：“通航太難了”“還沒開始就結(jié)束了”。

 

       對(duì)此，《今日民航IFLY》在《不給通用機(jī)場(chǎng)補(bǔ)貼了！是喜是憂？》一文中，采訪了投資界、通航學(xué)界和業(yè)界的幾位資深專家。中國(guó)民航管理干部學(xué)院通用航空系副教授于一指出了問(wèn)題的關(guān)鍵。“要想理解通用機(jī)場(chǎng)補(bǔ)貼為什么取消，首先得弄清為什么要補(bǔ)”。對(duì)通用機(jī)場(chǎng)的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)予以補(bǔ)貼是歐美通用航空發(fā)達(dá)國(guó)家的普遍做法。美國(guó)的通用機(jī)場(chǎng)是公益性的，對(duì)公眾開放的通航機(jī)場(chǎng)定位為非盈利基礎(chǔ)設(shè)施。典型的美國(guó)通航機(jī)場(chǎng)資金來(lái)源主要有三個(gè)方面：政府補(bǔ)貼、債務(wù)融資和營(yíng)業(yè)收入。為確保機(jī)場(chǎng)的運(yùn)營(yíng)，美國(guó)聯(lián)邦政府和州政府提供的補(bǔ)貼主要用于機(jī)場(chǎng)建設(shè)，地方政府提供的補(bǔ)貼用于彌補(bǔ)機(jī)場(chǎng)日常經(jīng)營(yíng)虧損，債務(wù)融資用于機(jī)場(chǎng)改擴(kuò)建，而其運(yùn)營(yíng)收入僅用于維持基本的運(yùn)營(yíng)支出，若有結(jié)余便留待補(bǔ)虧。美國(guó)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)顯示，政府補(bǔ)貼是確保各類通航機(jī)場(chǎng)保持低收費(fèi)公益運(yùn)營(yíng)的制度前提。

 

       基于通用機(jī)場(chǎng)的公共交通屬性，通航空港建設(shè)投資管理有限公司董事長(zhǎng)高國(guó)華表示，這個(gè)文件對(duì)通用機(jī)場(chǎng)的發(fā)展是“當(dāng)頭一棒”。他認(rèn)為，通用機(jī)場(chǎng)的最大作用是服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，需要與地方經(jīng)濟(jì)的其他領(lǐng)域進(jìn)行深度融合，才能有更大的發(fā)展空間，通航產(chǎn)業(yè)是一個(gè)需要大投入和長(zhǎng)周期才能發(fā)展起來(lái)的產(chǎn)業(yè)，沒有捷徑可以走。國(guó)家可以鼓勵(lì)民營(yíng)資本進(jìn)入通用機(jī)場(chǎng)的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)領(lǐng)域，但如果通用機(jī)場(chǎng)還未形成網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展，在這個(gè)時(shí)候取消補(bǔ)貼制度，對(duì)于已經(jīng)建成的通用機(jī)場(chǎng)影響會(huì)非常大。

 

       有業(yè)內(nèi)人士也表達(dá)了同樣的擔(dān)憂——目前通航產(chǎn)業(yè)還處在要補(bǔ)火的時(shí)候，特別在今后一段時(shí)間，通用航空在應(yīng)急救援、搶險(xiǎn)救災(zāi)中承擔(dān)的作用會(huì)越來(lái)越大，但是現(xiàn)階段市場(chǎng)投資并沒有完全熱起來(lái)，各地方的財(cái)政補(bǔ)貼制度還未建立起來(lái)，這一文件可能會(huì)澆滅或遲滯部分省市通用航空業(yè)的發(fā)展。