一、經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下的機(jī)場(chǎng)規(guī)劃建設(shè)新態(tài)勢(shì)

1、樞紐機(jī)場(chǎng)航空業(yè)務(wù)量增長(zhǎng)和支線機(jī)場(chǎng)數(shù)量增長(zhǎng)并存

從“十二五”民航的發(fā)展態(tài)勢(shì)來看，我國(guó)機(jī)場(chǎng)在運(yùn)營(yíng)規(guī)模和建設(shè)數(shù)量?jī)煞矫娉尸F(xiàn)出“雙增長(zhǎng)”：一是躋身大型機(jī)場(chǎng)之列的機(jī)場(chǎng)數(shù)量強(qiáng)勢(shì)增長(zhǎng)，如2014年年旅客吞吐量達(dá)3000萬人次以上機(jī)場(chǎng)數(shù)量已有7個(gè)，1000萬以上有24個(gè)，這些機(jī)場(chǎng)的航空業(yè)務(wù)量大，航線輻射面廣，以往的干線機(jī)場(chǎng)普遍提出了建設(shè)樞紐機(jī)場(chǎng)的發(fā)展戰(zhàn)略，北京地區(qū)和成都地區(qū)更是正在建設(shè)成為繼上海之后的“一市兩場(chǎng)”機(jī)場(chǎng)體系;二是新增支線機(jī)場(chǎng)的數(shù)量持續(xù)增長(zhǎng)，“十二五”期間我國(guó)機(jī)場(chǎng)的數(shù)量已經(jīng)增加到204個(gè)，預(yù)計(jì)2015年將達(dá)到212個(gè)，這些新增的機(jī)場(chǎng)均為支線機(jī)場(chǎng)。機(jī)場(chǎng)密度不斷加大，已經(jīng)達(dá)到0.25個(gè)/萬平方公里。隨著機(jī)場(chǎng)數(shù)量不斷增多，分布更為廣泛，全國(guó)不少地域廣袤的地級(jí)行政單元逐漸開始出現(xiàn)了多個(gè)支線機(jī)場(chǎng)，如云南保山地區(qū)擁有保山、騰沖、芒市三個(gè)機(jī)場(chǎng);黑龍江佳木斯市擁有佳木斯、撫遠(yuǎn)東極兩個(gè)機(jī)場(chǎng);呼倫貝爾擁有海拉爾、滿洲里和根河等機(jī)場(chǎng)，這些地區(qū)具有構(gòu)成“支線機(jī)場(chǎng)群”的趨勢(shì)。

2、大型機(jī)場(chǎng)地區(qū)直接影響到區(qū)域空間、區(qū)域經(jīng)濟(jì)及區(qū)域交通的發(fā)展

大型機(jī)場(chǎng)尤其是超大城市的“一市兩場(chǎng)”機(jī)場(chǎng)體系直接影響到城市的發(fā)展定位，如東部沿海的上海、天津、廣州以及長(zhǎng)江沿線的武漢和重慶等城市都提出了建設(shè)“國(guó)際航運(yùn)中心”的城市發(fā)展定位，這些國(guó)際航運(yùn)中心的規(guī)劃建設(shè)實(shí)際上涵蓋了水路運(yùn)輸和航空運(yùn)輸兩種主要的國(guó)際運(yùn)輸方式。京滬兩個(gè)超大城市“一市兩場(chǎng)”機(jī)場(chǎng)體系的航空旅客吞吐總量2015年預(yù)計(jì)將達(dá)到1億人次左右，這極大支撐了北京國(guó)際航空中心和上海國(guó)際航運(yùn)中心的建設(shè)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。另外，隨著城郊型綜合交通樞紐、臨空產(chǎn)業(yè)和航空城(簡(jiǎn)稱“港、產(chǎn)、城”)的一體化發(fā)展，大型機(jī)場(chǎng)地區(qū)在區(qū)域空間結(jié)構(gòu)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)以及區(qū)域綜合交通體系中的作用和地位逐漸加強(qiáng)，以至這些機(jī)場(chǎng)的發(fā)展定位除了需要確定國(guó)家或區(qū)域民用機(jī)場(chǎng)體系中的樞紐地位之外，還需要從三個(gè)維度予以考慮：一是如何成為綜合交通體系中的區(qū)域性綜合交通樞紐節(jié)點(diǎn);二是如何促進(jìn)臨空經(jīng)濟(jì)成為推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新引擎;三是如何推動(dòng)航空城成為踐行新型城鎮(zhèn)化的新路徑。

3、專業(yè)化運(yùn)營(yíng)的新型機(jī)場(chǎng)類型逐漸出現(xiàn)

“十二五”期間，我國(guó)機(jī)場(chǎng)新近出現(xiàn)或籌建了通勤機(jī)場(chǎng)、貨運(yùn)機(jī)場(chǎng)和公務(wù)機(jī)機(jī)場(chǎng)三種新興的機(jī)場(chǎng)類型。2012年民航華北局通過“內(nèi)蒙古呼倫貝爾拓展通用航空服務(wù)領(lǐng)域試點(diǎn)”項(xiàng)目，促成將根河林業(yè)機(jī)場(chǎng)改造為可開展短途旅客運(yùn)輸業(yè)務(wù)的通用機(jī)場(chǎng);2013年又在內(nèi)蒙古阿拉善盟建設(shè)運(yùn)營(yíng)了3個(gè)旗(縣)的通勤機(jī)場(chǎng)。再者，在跨境電子商務(wù)和“互聯(lián)網(wǎng)+”推動(dòng)下，以航空快遞為核心的中國(guó)快遞行業(yè)在“十二五”期間保持20%以上的發(fā)展速度，航空貨運(yùn)業(yè)及快遞業(yè)的發(fā)展規(guī)模及潛力使貨運(yùn)機(jī)場(chǎng)隨之應(yīng)運(yùn)而生，順豐航空公司正在湖北仙桃率先籌建貨運(yùn)專用機(jī)場(chǎng)。另外，中國(guó)公務(wù)航空市場(chǎng)現(xiàn)已成為全球公認(rèn)的最具潛力的公務(wù)航空市場(chǎng)之一，為此，河北三河、北京順義都在競(jìng)相籌劃公務(wù)機(jī)機(jī)場(chǎng)的規(guī)劃建設(shè)，以搶占北京地區(qū)公務(wù)機(jī)市場(chǎng)。預(yù)計(jì)“十三五”期間，專用型的貨運(yùn)機(jī)場(chǎng)以及公務(wù)機(jī)機(jī)場(chǎng)等新興的機(jī)場(chǎng)業(yè)態(tài)將在我國(guó)實(shí)現(xiàn)零的突破。

二、民用機(jī)場(chǎng)布局規(guī)劃的總體原則

1、深度響應(yīng)國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃

從上下位規(guī)劃銜接的角度來看，《全國(guó)民用機(jī)場(chǎng)布局規(guī)劃》及《“十三五”民用機(jī)場(chǎng)建設(shè)規(guī)劃》應(yīng)順應(yīng)《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》、《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》等國(guó)家戰(zhàn)略規(guī)劃，并結(jié)合《全國(guó)流通節(jié)點(diǎn)城市布局規(guī)劃(2015-2020年)》以及《綜合交通中長(zhǎng)期規(guī)劃》等國(guó)家交通物流類的專項(xiàng)規(guī)劃。例如，國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃提出構(gòu)建以陸橋通道、沿長(zhǎng)江通道為兩條橫軸，以沿海、京哈京廣、包昆通道為三條縱軸，以軸線上城市群和節(jié)點(diǎn)城市為依托、其他城鎮(zhèn)化地區(qū)為重要組成部分，大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的“兩橫三縱”城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局。為此，在宏觀上宜依托“兩橫三縱”沿線上的各個(gè)城市群規(guī)劃布局各具特色的區(qū)域機(jī)場(chǎng)群，在微觀上結(jié)合機(jī)場(chǎng)地區(qū)的城市化進(jìn)程，促使新建機(jī)場(chǎng)地區(qū)實(shí)施增量建設(shè)的航空城開發(fā)模式，現(xiàn)有機(jī)場(chǎng)地區(qū)則實(shí)施存量再開發(fā)的航空城建設(shè)模式，這些航空城的規(guī)劃建設(shè)將為我國(guó)的新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程探索發(fā)展新思路、新路徑和新模式。

2、積極發(fā)揮民航在國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略中的能動(dòng)性

機(jī)場(chǎng)布局規(guī)劃需要與“一帶一路”、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶和京津冀協(xié)同發(fā)展等三大國(guó)家戰(zhàn)略的密切對(duì)接，更需要發(fā)揮民航在交通先行戰(zhàn)略中的引領(lǐng)作用。當(dāng)前實(shí)施之中的“一帶一路”和長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶等國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略都依托水陸運(yùn)輸大通道進(jìn)行規(guī)劃建設(shè)，其中絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶反映出我國(guó)與歐洲、中亞之間的陸路交通聯(lián)系，21世紀(jì)海上絲綢之路則折射出我國(guó)與東南亞、中東及非洲之間的海運(yùn)交通聯(lián)系，而長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶則將發(fā)揮黃金水道的紐帶作用。總的來看，“一帶一路”和長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶等國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略主要依托陸運(yùn)(公路和鐵路)、海運(yùn)、河運(yùn)等交通運(yùn)輸方式來推動(dòng)國(guó)際經(jīng)濟(jì)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，缺乏由國(guó)際航空運(yùn)輸通道所引導(dǎo)的國(guó)際經(jīng)濟(jì)走廊規(guī)劃建設(shè)，這使得我國(guó)面向全球的開放新格局并不完整。另外，現(xiàn)有的“一帶一路”國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略僅局限于我國(guó)與歐亞非之間區(qū)域經(jīng)濟(jì)的互聯(lián)互通，缺乏面向整個(gè)南半球新興經(jīng)濟(jì)體國(guó)家的直達(dá)國(guó)際通道。為此需要打造直通南半球所有新興經(jīng)濟(jì)體的“空中絲綢之路”，以此成為構(gòu)建我國(guó)全方位開放格局建設(shè)的重要突破口。

三、機(jī)場(chǎng)布局規(guī)劃的戰(zhàn)略新思路

1、積極構(gòu)建“國(guó)家綜合機(jī)場(chǎng)規(guī)劃體系”

當(dāng)前民航局已明確提出了要積極建立“具有中國(guó)特色的國(guó)家綜合機(jī)場(chǎng)規(guī)劃體系”。以筆者之見，這包括五個(gè)“一體化”的規(guī)劃內(nèi)涵：一是運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)與通用機(jī)場(chǎng)的一體化規(guī)劃，即將通用機(jī)場(chǎng)布局納入全國(guó)民用機(jī)場(chǎng)布局規(guī)劃之中，以彌補(bǔ)運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)在通勤航空、普遍航空服務(wù)、公共航空服務(wù)及私人航空服務(wù)等領(lǐng)域的不足;二是航路、航線和機(jī)場(chǎng)的一體化規(guī)劃，即整合《全國(guó)民用機(jī)場(chǎng)布局規(guī)劃》、《全國(guó)航路網(wǎng)規(guī)劃》以及骨干航空公司的航線網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃，協(xié)調(diào)機(jī)場(chǎng)主管機(jī)構(gòu)、空管局及骨干航空公司的各自發(fā)展規(guī)劃，共同打造具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的國(guó)家民航運(yùn)輸體系，并實(shí)現(xiàn)機(jī)場(chǎng)綜合保障能力提升、空域容量提高與航空公司運(yùn)力增長(zhǎng)的相互匹配;三是機(jī)場(chǎng)地面交通體系的一體化規(guī)劃，即將機(jī)場(chǎng)集疏運(yùn)交通納入?yún)^(qū)域綜合交通體系規(guī)劃之中，并將大中型機(jī)場(chǎng)作為城郊型綜合交通樞紐;四是機(jī)場(chǎng)、臨空產(chǎn)業(yè)和航空城的一體化規(guī)劃，即構(gòu)筑以機(jī)場(chǎng)為核心、臨空產(chǎn)業(yè)為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、航空城為空間依托的“港、產(chǎn)、城”協(xié)同發(fā)展模式;五是民用機(jī)場(chǎng)和軍用機(jī)場(chǎng)的一體化規(guī)劃，即軍用、民用機(jī)場(chǎng)在空域結(jié)構(gòu)、地面交通系統(tǒng)及導(dǎo)航通訊設(shè)施設(shè)備等諸多方面實(shí)現(xiàn)軍民融合，力求“平戰(zhàn)結(jié)合”。

2、優(yōu)化民用機(jī)場(chǎng)體系布局規(guī)劃的總體發(fā)展目標(biāo)

應(yīng)用“人口密度、經(jīng)濟(jì)密度和土地密度”等主要指標(biāo)來衡量交通網(wǎng)絡(luò)服務(wù)的覆蓋程度是交通網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃的通常做法。目前國(guó)家公路網(wǎng)、國(guó)家鐵路網(wǎng)規(guī)劃均是分層級(jí)提出覆蓋面目標(biāo)。例如《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》提出“到2020年，普通鐵路網(wǎng)覆蓋20萬以上人口城市，快速鐵路網(wǎng)基本覆蓋50萬以上人口城市;普通國(guó)道基本覆蓋縣城，國(guó)家高速公路基本覆蓋20萬以上人口城市”。該規(guī)劃對(duì)民航網(wǎng)覆蓋的目標(biāo)則是“民用航空網(wǎng)絡(luò)不斷擴(kuò)展，航空服務(wù)覆蓋全國(guó)90%左右的人口。”《國(guó)家公路網(wǎng)規(guī)劃(2013-2030年)》提出普通國(guó)道全面連接縣級(jí)及以上行政區(qū)、交通樞紐、邊境口岸和國(guó)防設(shè)施。國(guó)家高速公路全面連接地級(jí)行政中心，城鎮(zhèn)人口超過20萬的中等及以上城市，重要交通樞紐和重要邊境口岸。到2030年實(shí)現(xiàn)全國(guó)所有縣級(jí)及以上行政區(qū)域都有普通國(guó)道連接，以提高公路交通基本公共服務(wù)能力。

目前，我國(guó)民用機(jī)場(chǎng)布局僅依托運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)進(jìn)行航空服務(wù)覆蓋度的提升。2014年我國(guó)運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)100公里范圍內(nèi)覆蓋的地級(jí)行政單元為87.2%，縣級(jí)行政單元為80.2%，但我國(guó)334個(gè)地級(jí)行政單元中尚有40個(gè)未享受100公里范圍內(nèi)的航空服務(wù)，2800多個(gè)縣級(jí)行政區(qū)劃單元中仍有600多個(gè)縣無法享受航空服務(wù)。對(duì)于民航來說，在“十三五”期間以及中長(zhǎng)期規(guī)劃的總體目標(biāo)不能再局限于覆蓋率的有限提升，畢竟航空服務(wù)的人口、行政單元和GDP覆蓋率達(dá)到90%以上之后，再依托運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)提升覆蓋率的邊際成本十分昂貴。在100公里覆蓋度達(dá)到80%以上之后，需要將通用航空服務(wù)納入機(jī)場(chǎng)規(guī)劃范疇，由通用航空主要承擔(dān)全面提升人口、經(jīng)濟(jì)和縣級(jí)行政單元覆蓋率的目標(biāo)，而對(duì)于運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)來說，可達(dá)性僅是其承擔(dān)的民航運(yùn)輸主要目標(biāo)之一，現(xiàn)階段更應(yīng)注重通達(dá)性的提升，全國(guó)運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)布局的總體目標(biāo)則應(yīng)實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級(jí)，更應(yīng)凸顯航空運(yùn)輸業(yè)在運(yùn)輸結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級(jí)中的引領(lǐng)作用，應(yīng)由注重提高航空服務(wù)的覆蓋率轉(zhuǎn)向注重快速運(yùn)輸、直達(dá)運(yùn)輸和國(guó)際運(yùn)輸?shù)确矫娴耐ㄟ_(dá)性考核，強(qiáng)化其國(guó)際化、快速化的集疏運(yùn)能力，運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)宜凸顯在服務(wù)重點(diǎn)通道、重點(diǎn)區(qū)域和重點(diǎn)城市中的核心作用。