中國(guó)航空應(yīng)急救援力量建設(shè)設(shè)想

應(yīng)急管理部森林消防局副司令員 閆 鵬

應(yīng)急管理部森林消防局直升機(jī)支隊(duì)航材主任 楊 帥

北京師范大學(xué)減災(zāi)與應(yīng)急管理研究院院長(zhǎng) 張 強(qiáng)

 

       我國(guó)航空應(yīng)急救援體系建設(shè)起步較晚，真正引起社會(huì)廣泛關(guān)注是在2008 年汶川地震后，國(guó)內(nèi)航空領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者和有關(guān)部門(mén)，針對(duì)災(zāi)害救援暴露出的問(wèn)題，進(jìn)行了廣泛調(diào)研和系統(tǒng)論證。

        2009 年，27 位院士將我國(guó)航空應(yīng)急救援體系建設(shè)概括為 12個(gè)字：規(guī)劃、機(jī)構(gòu)、隊(duì)伍、設(shè)備、設(shè)施、空域，即盡快制訂國(guó)家航空救援體系建設(shè)總體規(guī)劃，建立國(guó)家航空救援常設(shè)管理機(jī)構(gòu)，組建專業(yè)航空救援隊(duì)伍，積極研制航空救援裝備，加強(qiáng)基礎(chǔ)保障設(shè)施建設(shè)和開(kāi)放低空空域。在各方力量推動(dòng)下，國(guó)航空應(yīng)急救援專業(yè)化力量建設(shè)取得了一定進(jìn)步，但所存在的問(wèn)題和短板仍沒(méi)有得到根本性解決。隨著國(guó)家應(yīng)急管理部的掛牌成立，航空應(yīng)急救援專業(yè)化力量的建設(shè)與發(fā)展也將開(kāi)啟嶄新的篇章。為此，本文在充分汲取國(guó)外航空應(yīng)急救援先經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)凝練前期專家學(xué)者研究成果的基礎(chǔ)上，根據(jù)當(dāng)前災(zāi)害事故應(yīng)急救援需求特點(diǎn)，立足現(xiàn)行應(yīng)急救援指揮體制，對(duì)建立適合我國(guó)國(guó)情的航空應(yīng)急救援專業(yè)化力量體系提出如下構(gòu)想。

       健全完善制度機(jī)制 , 做好頂層設(shè)計(jì)規(guī)劃

       航空應(yīng)急救援體系建設(shè)是一項(xiàng)龐大而復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及到國(guó)民經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展和國(guó)防建設(shè)的各個(gè)方面，必須從國(guó)家層面統(tǒng)籌規(guī)劃，以國(guó)家意志，舉全社會(huì)之力強(qiáng)力推動(dòng)。具體講就是在“一案三制”總體原則的指導(dǎo) 下，在《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》和《國(guó)家 突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》框架內(nèi)， 立足體系構(gòu)成、力量編成、制度機(jī)制、 規(guī)模發(fā)展、產(chǎn)業(yè)運(yùn)作等要素，緊緊把 握集中管理、統(tǒng)一調(diào)配、快速反應(yīng)、 重點(diǎn)突出、軍民融合、專業(yè)發(fā)展、規(guī) 模適當(dāng)、完善配套等諸多因素，充分 發(fā)揮中央、軍隊(duì)、地方、專業(yè)機(jī)構(gòu)、 企事業(yè)單位的資源和能力，統(tǒng)一規(guī)劃， 分步推進(jìn)。 

       一是制定航空應(yīng)急救援發(fā)展規(guī)劃。

       按照黨的十九大報(bào)告提出的國(guó)家發(fā)展總體規(guī)劃進(jìn)程，在國(guó)務(wù)院辦公廳 《關(guān)于加快應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意見(jiàn)》 （國(guó)發(fā) [2014]63 號(hào)）、《關(guān)于促進(jìn) 通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展若干意見(jiàn)》（國(guó)發(fā) [2016]38 號(hào)）和《國(guó)家突發(fā)事件應(yīng) 急體系建設(shè)“十三五”規(guī)劃》等文件 的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)災(zāi)害事故實(shí)際需 求和預(yù)測(cè)，起草并制定 2020—2050 年航空應(yīng)急救援體系發(fā)展規(guī)劃，以及 航空應(yīng)急救援體系建設(shè)“十四五”規(guī) 劃，作為航空應(yīng)急救援體系建設(shè)的綱 領(lǐng)性文件，在國(guó)家層面上搞好頂層設(shè) 計(jì)，統(tǒng)一部署，有步驟有計(jì)劃地開(kāi)展 體系建設(shè)。 

       二是創(chuàng)建航空應(yīng)急救援的法律法規(guī)體系。

       從法律層面明確航空應(yīng)急救援組織機(jī)構(gòu)的法律地位、救援作業(yè)人 員資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)和權(quán)利義務(wù)、救援主體協(xié) 作配合機(jī)制，以及緊急狀態(tài)下空域協(xié) 同與指揮調(diào)度程序、救援經(jīng)費(fèi)保障與 補(bǔ)償、救援設(shè)施設(shè)備配備、救援人員 培訓(xùn)與演練標(biāo)準(zhǔn)、救援評(píng)估機(jī)制等基 本內(nèi)容，使航空應(yīng)急救援的體制配套建設(shè)走上法制化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化的 軌道，實(shí)現(xiàn)該領(lǐng)域內(nèi)有法可依，逐步 建立一套與國(guó)際慣例接軌的航空應(yīng)急 救援體系，從而在根本上保證體系的 穩(wěn)定和持續(xù)發(fā)展。 

       三是建立和完善航空應(yīng)急救援預(yù)案體系。

       各級(jí)政府和軍隊(duì)部門(mén)，在《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》框架 內(nèi)，分層次制定航空應(yīng)急救援預(yù)案。國(guó)家層面制定軍民航航空應(yīng)急救援總 體預(yù)案，作為全國(guó)航空應(yīng)急救援預(yù)案 體系的總綱和規(guī)范性文件，規(guī)范全國(guó) 范圍內(nèi)（包含軍、民航系統(tǒng)）統(tǒng)一的應(yīng)急救援程序、制定標(biāo)準(zhǔn)的救援訓(xùn)練 和演練內(nèi)容。各級(jí)政府、軍隊(duì)和相關(guān) 領(lǐng)域?qū)用姘凑胀话l(fā)事件的地域和種類分別制定軍民航航空應(yīng)急救援專項(xiàng)預(yù) 案，針對(duì)不同類別的突發(fā)事件，由管 理部門(mén)和執(zhí)行部門(mén)及時(shí)啟動(dòng)執(zhí)行應(yīng)急 救援預(yù)案，保證救援行動(dòng)的協(xié)調(diào)高效。

 

 

       重構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)管理體系，完善救援指揮機(jī)制 

       我國(guó)目前的航空應(yīng)急救援行動(dòng)，都是在災(zāi)害發(fā)生時(shí)，臨時(shí)成立抗災(zāi)救指揮部，由其統(tǒng)一組織并進(jìn)行資源調(diào)配，一定程度上影響了救援行動(dòng)的執(zhí)行效率。國(guó)家應(yīng)急管理部的成立，打破原有的行業(yè)和部門(mén)壁壘，使得應(yīng)急救援行動(dòng)更加統(tǒng)一高效。為與之相銜接，應(yīng)在其統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，成立專門(mén)的航空應(yīng)急救援組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，按照“平時(shí)主抓建設(shè)，災(zāi)時(shí)組織救援”的則，逐步形成四級(jí)領(lǐng)導(dǎo)管理體系。 

 

       一是對(duì)上建立協(xié)同聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制

       在應(yīng)急管理部下設(shè)航空應(yīng)急救援局，與軍委聯(lián)合參謀部、交通運(yùn)輸部 

        等單位建立對(duì)上協(xié)同工作關(guān)系，制訂災(zāi)時(shí)聯(lián)動(dòng)工作運(yùn)行機(jī)制，從政策制度災(zāi)時(shí)聯(lián)動(dòng)工作運(yùn)行機(jī)制，從政策制度層面解決重大災(zāi)難或非常規(guī)突發(fā)事件發(fā)生時(shí)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和指揮調(diào)度問(wèn)題。平時(shí)負(fù)責(zé)綜合救援發(fā)展規(guī)劃、合成應(yīng)急演練、信息匯總與共享、開(kāi)展國(guó)際和地區(qū)間的合作等方面職能；災(zāi)時(shí)對(duì)軍隊(duì)和民航等國(guó)家航空力量統(tǒng)一協(xié)同調(diào)度，高效實(shí)施救援。

 

       二是對(duì)內(nèi)抓好航空應(yīng)急救援國(guó)家隊(duì)建設(shè)。

       整合交通運(yùn)輸部救助飛行隊(duì)，森林消防局直升機(jī)支隊(duì)，以及警用航空力量，組建航空應(yīng)急救援國(guó)家隊(duì)，由應(yīng)急管理部直接管理和指揮調(diào)度，旨在國(guó)家發(fā)生重大災(zāi)害時(shí)發(fā)揮“搶大險(xiǎn)、救大災(zāi)”的主力軍和重拳頭作用。平時(shí)進(jìn)行航空應(yīng)急救援項(xiàng)目建設(shè)，組織航空應(yīng)急預(yù)案編制和演練，開(kāi)展航空應(yīng)急救援信息收集發(fā)布和輿論宣傳，承擔(dān)培訓(xùn)儲(chǔ)備航空應(yīng)急救援人才、技術(shù)、裝備，以及考核、演練、國(guó)際合作等任務(wù)；災(zāi)時(shí)負(fù)責(zé)統(tǒng)籌各類航空應(yīng)急救援力量，迅速有效實(shí)施救援。

 

       三是對(duì)下指導(dǎo)地方航空應(yīng)急救援 

       力量建設(shè)。航空應(yīng)急救援國(guó)家隊(duì)重點(diǎn)負(fù)責(zé)國(guó)家級(jí)重大災(zāi)害和公共事件救援任務(wù)，真正實(shí)現(xiàn)“半小時(shí)任務(wù)圈”目標(biāo)體系建設(shè)，還要充分調(diào)動(dòng)地方政府積極性，鼓勵(lì)地方加大政策支持力度和財(cái)政投入，科學(xué)指導(dǎo)地方按照國(guó)家統(tǒng)一規(guī)劃和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)航空應(yīng)急救援保障基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，建立符合當(dāng)?shù)貐^(qū)域化救援特點(diǎn)的航空應(yīng)急救援隊(duì)伍。

       應(yīng)急管理部下設(shè)的航空應(yīng)急救援局機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)統(tǒng)一掌控地方航空力量的數(shù)量布局、機(jī)型及裝備配置、飛行覆蓋范圍、救援投入力量等關(guān)鍵要素，確保災(zāi)害發(fā)生時(shí)，能夠第一時(shí)間獲取所需的航空救援資源，協(xié)同指揮救援工作。